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中国的空气污染:跨学科视角

中国的空气污染:跨学科视角  报告





空气污染是中国面临的一个重要问题:减少空气污染无疑会极大地促进国内居民的身体健康;同时,由于空气污染物会跨越国界地域流动,在许多情况下,空气污染物的排放源同时也是造成温室气体的罪魁祸首。因此,中国的污染治理对于保护全球公众的健康同样至关重要。

越来越多的证据表明空气污染对健康具有负面影响,并且公众对于清洁空气的呼吁越来越高。面对这种情况,中国政府发表声明要“向污染宣战(李克强,2014年)”。2013年以来,中国政府推出了一系列措施,以便通过执行更加严格的技术标准和产业结构调整来解决空气污染问题。在这场可能是世界历史上最宏大、最昂贵的空气污染防治行动中,资金投入量也达到空前的水平。此外,从双边政府合作伙伴到国际组织、非政府组织以及私人基金会等其他许多参与者也正在向中国的空气污染治理工作提供资金和技术支持。

对于所有关心减少污染、改善公众健康的人来说,这是一个激动人心的时刻。但是要将这一承诺转化为行动并非易事。减少污染、改善公众健康不仅会带来科学、政治和行政管理方面的挑战,而且需要做出艰难的抉择和权衡。同时,对研究工作也会带来重要影响,需要改变许多具体研究领域的重点,需要加强自然、医学和社会科学等学科的跨学科合作。中国的空气污染治理尽管常常被视为一个环境政策问题,一个只需要通过加大对环境保护的投资即可解决的问题,但实际上解决这个问题却需要几乎所有政策部门的参与,包括工业、交通、农业、卫生、社会保障和教育等部门。

首先,若要实现公众健康效益最大化,环境政策就必须要考虑到空气污染成分的复杂性和流动性。人们在讨论污染时,常将其当作一种单一的现象,但实际上污染是由很多不同来源所产生的各种物质构成的,这些物质在不同的环境条件下以多种复杂的方式相互作用。这些污染物也在不同的时间和地理范围内对健康产生不同的影响。在一个像中国这样幅员辽阔的国家,气候和地形迥然不同,经济发展极不平衡,不同环境下空气污染物的组成、流动和转移有很大的差别,对健康具有不同的影响。了解污染物的这些复杂性及多变性以期为政策提供一个可靠的证据基础,仍然是一项重大的科学挑战。

其次,将这些雄心勃勃的新政策和新计划付诸行动也向治理工作提出了复杂挑战。长期以来,中国环保政策的有效执行都受到监管机构能力欠缺、独立性不足的制约,还受到企业和地方政府之间的相互依赖关系的阻碍。研究表明,这种“执行差距”一直存在。同时,各级政府迅速出台的多项新法律、政策和措施以及新的监管机构的设立也带来了新的治理挑战,这些挑战对中国的法制建设和法治工作的发展均有影响。

还有一个日益迫切的问题——谁将为此买单。从长远来看,减少污染物和温室气体排放对公众健康带来的好处要大于经济成本,以及有些政策在较短的时间内可能不会带来成本的增减,也可能会降低成本。但是随着技术标准的提高和执法力度的增强,很多政策都会产生相应的成本,这些成本将由不同的参与者承担,其中不仅包括企业,也包括政府和工人、纳税人及产品和服务消费者等普通公民。要选出能够以性价比最高和最公平的方式实现健康效益最大化的政策,必须充分了解这些成本及其分配效应。

从更深的层面来说,采用更有力的空气污染防控政策,是中国努力推动整个经济通过产业结构调整来向更清洁、对环境更加友好,且可持续的生产消费模式转型的一部分。这一目标不仅值得高度赞赏,而且雄心勃勃、充满挑战。中国正试图以低于早期工业化国家的发展水平、在迥然不同的经济结构和人口结构下强力推动这种经济转型。中国不平衡的发展意味着,不同地区以及这些地区内的城市和农村在实现上述转型时面临着截然不同的约束条件和机会。空气污染治理政策将以不同的方式影响这些地区及其城市农村的经济结构、就业机会以及公共收入来源。

尽管中国一些比较富裕的城市和地区可以较容易地加快经济结构调整,但这对于其他城市和地区就远远没有那么容易了。中国许多比较贫困的地区尚未实现农业的转型,或者在很大程度上仍然依赖于高污染性的产业。从物质基础设施和人力资本基础上来说,这些地区在向更高价值的经济或服务型经济转型上并不具有充分优势。为了避免给贫困地区和贫困人群增加过多的负担,同时也为了得到地方政府对有效执行政策的必要支持,必须仔细评估环境保护政策的经济效应,确保其他政策(包括社会保障和教育领域)的投资到位,以防现有的不平等现象(包括公共卫生领域的)持续加剧。

本报告力图通过自然、医学及社会科学等学科的跨学科研究,来更加全面地分析我们对这些挑战的了解,以“健康、环境与发展论坛”(FORHEAD)空气污染和区域发展工作组最近两年的工作为基础。本报告的第一部分将从自然科学和医学领域的角度来讨论中国空气污染的性质和严重程度,以及其对健康的影响。它解释了不同数据来源和模型的优劣,并考虑到我们在认知上的有限性和不确定性对于政策的影响。本报告的第二部分主要关注空气污染的治理。它详细列举了现有空气污染防治方面的政策,并讨论了它们的效果和正在面临的挑战。

本报告虽然无法对所有相关文献资料进行详细综述,但其旨在简要总结我们现有对于空气污染的知识,确认哪些领域需要采用跨学科的方法为政策提供更好的证据基础。本报告讨论了空气污染总体所面临的挑战,对相关地区和城市进行了比较,但我们关注的重点是京津冀地区的具体实例。该地区属于中国污染最严重的地区之一,并在最近被中国列为最严格污染治理措施的实施对象。同时,京津冀地区遭受着产业结构不平衡、地区内严重不平等现象的困扰。因此,该地区是阐述空气污染治理的多维挑战的很好案例。

为了节省篇幅,同时也鉴于读者的背景、关注点各不相同,本文提供了一份摘要和一些核心论点。关于更多详情,可参见下述工作组成员和其他研究人员撰写的关于具体问题的完整报告、论文及演示文稿。在可能的情况下,我们采用了评述性论文,读者应查阅这些论文获得更多的资料来源。关于工作组成员名单及其在本项目中的角色,参见报告的附录1



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